Künftig darf die Schweiz keine Waffen in Länder exportieren, in denen Bürgerkrieg herrscht und Menschenrechte schwer missachtet werden. Darüber hat jetzt das Parlament entschieden.
In der hitzigen Debatte um die Verschärfung der Kriterien für den Export von Schweizer Kriegsmaterial ist nun ein Ende in Sicht. Nach dem Ständerat – der kleinen Kammer des schweizerischen Parlaments – hat sich nun auch der Nationalrat für eine Einschränkung der Exporte von Kriegsmaterial ausgesprochen. Die bevorstehende Schlussabstimmung dürfte eine reine Formalität sein.
Der Waffenexport war in der Schweiz schon lange ein Thema. An Dynamik gewann die Diskussion vor allem aber mit der Volksinitiative „Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer” – auch Korrektur-Initiative genannt. Die Initiative wurde im November 2018 von der Allianz gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer lanciert. Die Allianz setzt sich aus mehreren politischen Bewegungen, Parteien, Hilfsorganisationen und Kirchenvertretern zusammen, darunter der Gruppe für eine Schweiz ohne Armee (GSoA), dem Hilfswerk Terre des hommes, der Sozialdemokratischen Partei (SP), den Grünen, den Grünliberalen, der Bürgerlich-Demokratische Partei (BDP) und der Evangelischen Volkspartei (EVP).
Die Initianten fordern, die Kriterien für den Waffenexport im Kriegsmaterialgesetz und in der Verfassung – statt wie bisher in der Kriegsmaterialverordnung – zu verankern. Das Ziel: der Regierung (Bundesrat) die alleinige Entscheidungsbefugnis über die Kriterien zur Bewilligung von Waffenausfuhren zu entziehen. Durch die Verankerung der Kriterien auf Gesetzesebene sollte eine Änderung der Kriterien schwieriger werden: jedem Änderungsvorhaben müsste das Volk zustimmen. Zudem fordert die Korrektur-Initiative, die 2014 vorgenommene Lockerung der Bewilligungskriterien für Waffenausfuhren rückgängig zu machen. Auf Druck der Rüstungsindustrie erleichterte die Regierung damals die Ausfuhrregeln, nachdem sie fünf Jahre zuvor restriktive Exportkontrollen eingeführt hatte.
Seit 2014 kann die Schweiz somit wieder Waffen in Länder exportieren, die Menschenrechte „systematisch und schwerwiegend” verletzen, sofern „ein geringes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial zur Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt wird”. 2016 ging die Regierung noch einen Schritt weiter und erlaubte sogar Ausfuhren in Länder, die in bewaffnete Konflikte verwickelt sind, sofern der Konflikt nicht in dem Empfängerland selbst stattfindet.
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Die Korrektur-Initiative gewann in der Bevölkerung innerhalb kürzester Zeit viele Anhänger. Im Juni 2019 wurde sie mit mehr als 134.000 Unterschriften eingereicht. Das sind mehr Unterschriften als notwendig, um die stimmberechtigte Bevölkerung über einen Sachverhalt abstimmen zu lassen. Auch die vom Gesetzgeber vorgesehenen 18 Monate zum Sammeln der Signaturen wurde deutlich unterschritten.
Der überraschende Erfolg der Initiative brachte die Regierung unter Handlungszwang. Um eine Volksabstimmung zu verhindern, reagierte sie im Dezember 2019 mit einem Gegenvorschlag. Darin erklärte sie sich bereit, Waffenausfuhren in Länder, in denen Menschenrechte „systematisch und schwerwiegend” verletzt werden, zu verbieten. Allerdings forderte sie eine Ausnahmeklausel: die Regierung sollte über Waffenausfuhren selbst entscheiden dürfen, wenn „außerordentliche Umstände zur Wahrung der aussen- oder sicherheitspolitischen Interessen des Landes” vorgelegen hätten. Gemäß der Ausnahme wären Lieferungen in demokratische Staaten erlaubt, selbst wenn diese in einen bewaffneten Konflikt verwickelt sind. Zudem lehnte die Regierung eine Verankerung in der Verfassung ab.
Im Juni hat der Ständerat diese Ausnahmebestimmung gestrichen und nahm den Gegenvorschlag an. Nun hat auch der Nationalrat die Klausel gestrichen und mit 96 zu 91 Stimmen den Gegenvorschlag zur Annahme empfohlen. Das Resultat ist vor allem auf sechs Enthaltungen aus der FDP zurückzuführen, die mehrheitlich gegen die Korrektur-Initiative gestimmt hat. Die meisten Forderungen der Initianten sind damit erfüllt. Die Allianz gegen Waffenexport in Bürgerkriegsländer teilte nun mit, nach der Schlussbestimmung des Parlaments die Initiative zurückzuziehen und von einer Volksabstimmung abzusehen.
Entwicklung zeichnete sich ab
So überraschend der Beschluss des Nationalrates sein mag: eine Verschärfung der Schweizer Kriegsmaterialexporte zeichnete sich bereits seit einiger Zeit ab. Den gesellschaftlichen Druck bekam die Regierung besonders 2018 zu spüren, als sie eine weitere Lockerung der Bewilligungskriterien plante. Waffenexporte in Länder mit einem bewaffneten Konflikt sollten wieder möglich werden, „wenn kein Grund zur Annahme besteht, dass das betreffende Kriegsmaterial in diesem Konflikt eingesetzt wird”. Eine Bedingung, die unmöglich kontrolliert werden könnte, fanden Kritiker. Im selben Jahr veröffentlichte die Eidgenössische Finanzkontrolle einen Bericht zur Prüfung der Kontrolle des Transfers von Kriegsmaterial. Die Begutachter stellten darin fest, dass die Exportregeln bereits damals schon frei interpretiert und teilweise umgangen wurden. In dem Bericht heißt es etwa, dass Waffenlieferungen, die aus der Schweiz nicht bewilligt werden können, via Zwischenländer in der Enddestination landen würden. Die Gegner der liberalen Rüstungsexportpraxis der Schweiz fühlten sich bestärkt. Die Korrektur-Initiative wurde lanciert.
Medienberichte von Schweizer Waffen, die in Konfliktgebieten auftauchten, heizten die Diskussion zusätzlich an und mobilisierten eine breite Basis, die Initiative zu unterstützen. 2018 und 2019 wurde beispielsweise bekannt, dass Handgranaten aus Schweizer Produktion in Jemen, Syrien und Libyen gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt wurden. Der Rüstungskonzern RUAG hatte sie Jahre zuvor an die Vereinigten Arabischen Emirate und Saudi-Arabien verkauft. Ende 2020 machten im Kriegsgebiet von Berg-Karabach gefundene Überreste einer Kamikaze-Drohne mit dem Label „Swiss made” Schlagzeilen, die von der aserbaidschanischen Armee eingesetzt wurde. Bei den Drohnenteilen handelte es sich um einen Antriebsmotor der Firma Faulhaber Minimotor SA mit Sitz im Kanton Tessin in der italienischen Schweiz, die von Israel für den Klappmechanismus der Flügel der Harop-Drohne verwendet wurde. Elektromotoren könnten grundsätzlich bewilligungsfrei an jedes Land exportiert werden, hieß es damals vom Staatsekretariat für Wirtschaft (Seco), das für Exportkontrollen zuständig ist. Leiser wurde der Ruf der Befürworter einer stärkeren Exportkontrolle von Schweizer Waffen dadurch aber nicht. Der Schaden für das Bild der Schweiz als humanitärer Akteur und Hüterin der Menschenrechte ist bereits angerichtet, warnten Kritiker.
Rüstungsindustrie enttäuscht
Schweizer Waffenproduzenten sehen in der kommenden Verschärfung der Ausfuhrpraxis die Gefahr einer Schwächung der Schweizer Rüstungsindustrie. Vertreter der Schweizerischen Volkspartei (SVP) und FDP.Die Liberalen argumentieren mit dem drohenden Verlust von Arbeitsplätzen und wirtschaftlichen Negativfolgen für die Schweiz. Vertreter der Industrie weisen auf die Bedeutung der Wehrtechnikindustrie für die Schweizer Sicherheitspolitik hin. Die Schweiz brauche industrielle Kapazitäten, um ihre neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen souverän wahrnehmen zu können, und um nicht von ausländischen Zulieferern von Kriegsmaterial abhängig zu werden.
In einem Interview mit dem Schweizer Radio- und Fernsehsender SRF erklärte Matthias Zoller vom Schweizer Rüstungsverband SWISS ASD (Aeronautics, Security and Defence), eine strikte Exportpraxis würde Offset-Geschäfte gefährden. Das sind Kompensationsgeschäfte im Zusammenhang mit Rüstungsbeschaffungen im Ausland, also Gegengeschäfte, die ein Staat bei Schweizer Rüstungskonzernen tätigt, wenn die Schweiz dort ihrerseits Waffen kauft. Ein Beispiel dafür seien die US-amerikanischen Kampfjets F-35. Im Gegenzug würden die USA in die Schweizer Industrie investieren, so Zoller.
Waffenexporte der Schweiz erreichen 2020 Rekordhoch
Im vergangenen Jahr haben Schweizer Unternehmen Rüstungsgüter in einer Höhe von insgesamt mehr als 900 Millionen Franken (knapp 830 Millionen Euro) exportiert. Das sind 24 Prozent mehr als im Vorjahr und 67 mehr im Vergleich zu 2018.
Über einen Zeitraum von fünf Jahren zwischen 2016 und 2020 betrachtet, lag die Schweiz bei Waffenexporten weltweit auf Platz 14. Das zeigt ein Bericht des Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). Der Anteil am weltweiten Rüstungsexport lag damit bei 0,7 Prozent. Den ersten Platz auf der Liste belegen die USA, gefolgt von Russland, Frankreich, Deutschland und China. Unter den größten fünf Waffenempfängern fanden sich Saudi-Arabien, Indien, Ägypten, Australien und China. Die größten Abnehmer von Waffen aus Schweier Produktion waren in diesem Zeitraum Australien, gefolgt von China und Dänemark.
2020 war der Hauptabnehmer schweizerischen Kriegsmaterials Dänemark mit Lieferungen im Wert von 160 Millionen Franken (147 Millionen Euro). Danach folgten Deutschland und Indonesien mit jeweils 111 Millionen Franken (102 Millionen Euro). An vierter Stelle lag Botswana mit knapp 85 Millionen (78 Millionen Euro), gefolgt von Rumänien mit 59 Millionen Franken (54 Millionen Euro). Dänemark, Botswana und Rumänien erhielten gepanzerte Radfahrzeuge, Indonesien Flugabwehrsysteme. Das zeigt die vom Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) veröffentlichte Statistik (siehe unten).
Beim Vergleich der Kontinente zeigt sich folgende Entwicklung: Den Großteil des gesamten Kriegsmaterials (62 Prozent) haben Schweizer Unternehmen an europäische Länder verkauft. 14 Prozent aller exportierten Güter gingen nach Asien. Nach Afrika betrugen die Ausfuhren fast zehn Prozent, was einen Anstieg von ganzen acht Prozent im Vergleich zum Jahr davor bedeutet.
Insgesamt haben Schweizer Unternehmen vergangenes Jahr in 62 Länder exportiert. Dabei verwendet nicht jeder Empfängerstaat die Waffen selbst. Laut Seco werden die Waffen teilweise verarbeitet und weitergegeben. Im Fall der Lieferung von Kriegsmaterial muss der Empfänger die sogenannte „Nichtwiederausfuhr-Erklärung” (End-use Certificate, EUC) unterzeichnen. Darin verpflichtet er sich, das Material nicht wiederauszuführen.
Schweizer Panzerfahrzeuge und Munition besonders gefragt
Panzerfahrzeuge machten mit 38 Prozent den größten Teil aller exportierten Güter aus der Schweiz aus. 23 Prozent entfielen auf Munition und Munitionsbestandteile, gefolgt von Feuerleiteinrichtungen mit knapp 17 Prozent. Der Anteil von Waffen jeglichen Kalibers betrug zwölf Prozent, der von Bestandteilen zu Kampfflugzeugen vier Prozent.
Der größte Munitionshersteller in der Schweiz ist RUAG Ammotec mit Sitz in Thun im Berner Oberland. Ammotec ist Teil der staatlichen Rüstungs- und Technologiefirma RUAG. Konkret stellt Ammotec Kleinkalibermunition und Offensiv-, Defensiv- und Übungshandgranaten für zivile und militärische Zwecke her. Ihre Geschichte geht auf die 1586 errichtete Pulvermühle Steffisburg zurück. Vergangene Woche wurde bekannt, dass Ammotec nicht in Besitz des Staates bleiben muss und verkauft werden darf. Dabei soll möglichst einem einheimischen Käufer Vorzug gegeben werden und der Produktionsort in Thun beibehalten werden. Neben der Schweiz hat Ammotec auch Standorte in Österreich, Deutschland, Frankreich, dem Vereinigten Königreich und den USA. Vor zwei Jahren unterzeichnete RUAG Ammotec Austria ein Partnerschaftsabkommen mit dem Österreichischen Bundesheer.
Welche Schweizer Firmen Kriegsmaterial exportieren, war lange Zeit ein Geheimnis. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) hatte in seinen jährlichen Statistiken lediglich die Kategorie der exportierten Güter und die Zielländer bekanntgegeben. Nach einem fünf Jahre andauernden Rechtsstreit mit der schweizerischen „WOZ. Die Wochenzeitung” und einem Rechtsurteil des schweizerischen Bundesgerichts muss Seco seit dem vergangenen Jahr nun auch die Namen der Waffenproduzenten inklusive Exportsumme und die verkaufte Waffenart offenlegen.
Viele Fragen bleiben offen
Inwieweit strengere Exportregeln verhindern, dass Schweizer Waffen in Konfliktgebieten landen und gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt werden, bleibt offen. Schon heute ist der Export an die Einhaltung des Völkerrechts und internationaler Verpflichtungen gebunden. Der globalisierte Handel macht es möglich, dass Waffen aus Schweizer Produktion in bewaffneten Konflikten doch zum Einsatz kommen. Zudem stellt sich die Frage nach den sogenannten „Dual-Use-Gütern”. Das sind Güter, die sowohl für zivile als auch militärische Zwecke eingesetzt werden können, wie etwa Chemikalien und Werkzeugmaschinen. Gemeinsam mit besonderen militärischen Gütern (beispielsweise militärische Trainingsflugzeuge, militärische Simulatoren), die nicht direkt für die Kampfführung konzipiert sind, fallen sie nicht unter das schweizerische Kriegsmaterialgesetz, sondern unter die Güterkontrollgesetzgebung des Bundes. Die Ausfuhr der beiden Güterkategorien kann nur abgelehnt werden, falls der Abnehmerstaat auf einer internationalen Embargo-Liste steht, oder wenn „Grund zur Annahme besteht, dass mit dem Export eine terroristische Gruppe oder die organisierte Kriminalität unterstützt wird”. Offen bleibt auch die Frage nach den Bestimmungen zur Lieferung von Ersatzteilen, die Schweizer Unternehmen beim Vertragsabschluss mit den jeweiligen Abnehmerstaaten vereinbart haben.
